Návrh zákona o toleranci poskytování sexuálních služeb

ZÁKON
ze dne …………………2013,
o toleranci poskytování sexuálních služeb
Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:
Čl. I
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se mění takto:
„1. V § 10 se vkládá nové písmeno d), které zní:
„d) k ochraně veřejné morálky; obec smí vymezit veřejná prostranství určená k nabízení
prostituce nebo zakázat vystavování osob za účelem reklamy na sexuální služby viditelné
z veřejně přístupných míst, nebo“.
Dosavadní písmeno d) se označuje jako písmeno e).“
Čl. II
Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, se mění takto
„2. V § 44 odst. 3 se vkládá nové písmeno d), které zní:
„d) k ochraně veřejné morálky; hlavní město Praha smí vymezit veřejná prostranství určená k
nabízení prostituce nebo zakázat vystavování osob za účelem reklamy na sexuální služby
viditelné z veřejně přístupných míst, nebo“.
Dosavadní písmeno d) se označuje jako písmeno e).“
Čl. III
Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, se mění takto:
„3. V § 189 odst. 1 zní: “Kdo jiného za zneužití jeho tísně či zranitelného postavení přiměje k
provozování prostituce nebo z ní za nápadně nevýhodných podmínek a v rozporu s dobrými
mravy kořistí, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až na čtyři léta, zákazem
činnosti nebo propadnutím věci nebo jiné majetkové hodnoty.” “
Čl. IV
Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, se mění takto:
„4. V § 49 se na konci odstavce 1 tečka nahrazuje slovem „, nebo“ a doplňuje se písmeno f),
které zní:
„f) poskytuje nebo užívá úplatné sexuální služby bez použití ochranné pomůcky k zabránění
přenosu sexuálně přenosné infekce, nebo k takovému jednání jiného nabádá.“
5. V § 49 odst. 2 se slovo „e)“ nahrazuje slovem „f)“.“
Čl. V
6. Zákon č. 241/1922 Sb. z. a n., o potírání pohlavních nemocí, ve znění zákona
č. 158/1949 Sb. a zákona č. 88/1950 Sb., se zrušuje.
Čl. VI
Tento zákon nabývá účinnosti dnem nabytí účinnosti výpovědí
i. mezinárodní úmluvy o potírání obchodu zletilými ženami ze dne 11. října 1933, vyhlášené
pod č. 32/1936 Sb. z. a n.,
ii. úmluvy o potlačování obchodu s lidmi a využívání prostituce druhých osob ze dne 21.
března 1950,
iii. závěrečného protokolu úmluvy o potlačování obchodu s lidmi a využívání prostituce
druhých osob ze dne 21. března 1950,
iv. mezinárodní úmluvy o tom, kterak potírati rozšiřování necudných publikací, ze dne 4.
května 1910, vyhlášené pod č. 116/1912 ř. z. a recipované vyhláškou ministra
zahraničních věcí č. 184/1922 Sb. z. a n.,
v. mezinárodní úmluvy o potlačování obchodu s necudnými publikacemi a jich rozšiřování
ze dne 12. září 1923, vyhlášené pod č. 96/1927 Sb. z. a n., a
vi. protokolu ze dne 4. května 1949 měnící mezinárodní úmluvu o tom, kterak potírati
rozšiřování necudných publikací, podepsanou v Paříži dne 4. května 1910.
Důvodová zpráva
Obecná část
Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní
úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Hlavním cílem navrhované právní úpravy je otevřeně prohlásit prostituci za legální a to
včetně souvisejících doprovodných činností. Z pohledu předkladatelů současné právo
nedostatečně rozlišuje mezi prostitucí nucenou a dobrovolnou. Mnoho mužů a žen
provozuje prostituci svobodně a ze své vůle, přitom podniky a další poskytovatelé služeb,
kteří jim k tomu poskytují podmínky, se nacházejí buď v právní „šedé zóně“, nebo přímo v
ilegalitě. Protože česká legislativa v této oblasti nereflektuje aktuální stav věci ani většinový
společenský postoj, je nezbytné uvést ji do souladu s realitou. Dostatečně není upravena ani
problematika sexuálně přenosných infekcí. Navrhovaná osnova proto klade důraz na
 rozlišení dobrovolné a nedobrovolné prostituce a následnou redefinici kuplířství
 pravomoc samospráv regulovat prostituci vlastní normotvorbou a řešit tak situaci “na
míru” tomu kterému území
 zdravotní ochranu prostitutů a prostitutek
V důvodové zprávě se zákonodárce ztotožňuje s postojem, že sexuálním akt za úplatu není
proti dobrým mravům a platba za něj je vymahatelná u soudu, v duchu právního minimalismu
jej však nepromítl do paragrafového znění zákona a ponechává jej k posouzení soudu na
základě obecných principů spravedlnosti.
I nadále platí, že všechny formy nucené prostituce budou zakázány a postihovány.
Podle klasické kategorizace se rozlišují tři základní přístupy k regulaci prostituce:
1. reglementace (regulace, legalizace): klasický a původní přístup. Prostituce je trpěna,
tedy je legální, je však omezena a dozorována. To platí pro Nizozemí od 1.10.2000,
kdy byl zrušen článek trestního zákoníku zakazující veřejné domy, nebo pro Německo
od 1.1.2002. V Československu byl tento přístup uplatňován do 22. 8. 1922.
2. abolice: Prostituce jako taková není regulována, jsou však stíhány doprovodné jevy,
jako je kuplířství, obchodování se ženami či pornografie, někdy též poptávka po
prostituci jako ve Švédsku.
3. prohibice (represe, kriminalizace): prosazuje se od konce 19. století. Prostituce je
zakazována a trestána, ať už na straně nabídky nebo poptávky. Cílem je zcela ji
vymýtit.
V Československu byla od velké novely trestního zákona č. 63/1956 Sb. prostituce stíhána
podle § 188a jako trestný čin příživnictví (bod 43 novely). Tento trestný čin spáchal ten, kdo
se živil se nekalým způsobem a vyhýbal se poctivé práci. Tato skutková podstata byla
převzata do § 203 zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona, a vydržela až do roku 1990, kdy
byl trestný čin příživnictví zrušen článkem I částí B bodem 70 novely č. 175/1990 Sb. s tímto
odůvodněním: „Ustanovení § 203 o příživnictví bylo novelizováno vzhledem k tomu, že znak
„dává se někým vydržovat“ mohl být skrytou formou vynucování pracovní povinnosti.
Ministerstvo práce a sociálních věcí v připomínkovém řízení uvedlo, že i znak „soustavného
vyhýbání se poctivé práci“ je v rodících se podmínkách volného trhu pracovních sil značně
problematický a bude znevýhodňovat např. dlouhodobě nezaměstnané apod. Proto
navrhovalo tento znak vypustit a taxativně vymezit, které způsoby obživy lze považovat za
nekalé. Takové vymezení však není možné taxativně provést. Řada těchto nekalých způsobů
(krádeže, podvody a další majetková trestná činnost) jsou postižitelné podle jiných ustanovení
trestního zákona, u ostatních (např. prostituce) není společenská nebezpečnost taková, aby
bylo nutno používat trestní represe. Proto na doporučení vlády bylo ustanovení § 203
vypuštěno.“ Od té doby byla v Československu prostituce jako taková legální.
Trestní zákoník (dále jen „TZ“) se však na několika místech věnuje trestným činům s
prostitucí souvisejícím. Prvním z nich je § 168 TZ – obchodování s lidmi. Osnova nehodlá
měnit ani odstavec první, který se týká nezletilců, ani druhý, který postihuje obchodování s
lidmi za „použití násilí, pohrůžky násilí nebo jiné těžké újmy nebo lsti anebo zneužívaje jejího
omylu, tísně nebo závislosti,“. Beze změny ponechává i § 190 TZ – prostituce ohrožující
mravní vývoj dětí, neboť nabízení prostituce v blízkosti dětí, zejména u škol, nelze tolerovat.
Český právní řád již dopad fenoménu prostituce na nezletilé upravuje poměrně komplexně.
Mladiství (tedy dospělí nezletilí) nesmějí provozovat sex za úplatu, respektive je trestné
poskytovat jim úplatu za pohlavní styk nebo jiné srovnatelné jednání (§ 202 TZ – svádění k
pohlavnímu styku) nebo dítě k prostituci přimět, zlákat, najmout apod. (§168 odst. 1 TZ –
obchodování s lidmi).
Po roce 1989 vzniklo několik iniciativ, které měly za cíl prostituci právně redefinovat.
Nejvýznamnější byla vládní osnova zákona o regulaci prostituce z roku 2005, vycházející z
reglementačního principu. Poté, co poslanecká sněmovna odmítla vypovědět úmluvu o
potlačování obchodu s lidmi a využívání prostituce druhých osob z roku 1950, ji vláda vzala
zpět.
Významnou inspirací této úpravy jsou západní vzory. Je to jednak nizozemská novela
trestního zákoníku o zrušení obecného zákazu veřejných domů z 2. února 1999, jednak
německý zákon k regulaci právního postavení prostitutek (něm. Prostitutionsgesetz), z roku
2001, který je významný rovněž tím, že řeší dopady prostituce do soukromého práva.
Nepřímo stanoví, že dohoda o sexuálním aktu za úplatu není proti dobrým mravům,
takže platba za ni je vymahatelná u soudu. Na druhou stranu zakazuje postoupení této
pohledávky. Zákonodárce se s tímto postojem plně ztotožňuje, v duchu právního
minimalismu však osnova problém neřeší a ponechává jej na posouzení soudu na základě
obecných principů spravedlnosti. Toto ustanovení by také vyžadovalo úpravu nového
občanského zákoníku, který dosud nenabyl účinnosti a není vhodné do něj v tuto chvíli
zasahovat. Proto zákonodárce deklaruje podporu výše uvedeného principu coby
interpretačního zdroje pouze zde, v důvodové zprávě.
Zdravotní hledisko
Prostituce má významný zdravotní rozměr. Přestože i zde je cestou k trvalému řešení
především osvěta, považuje předkladatel za vhodné postihovat případné rizikové chování
spočívající v nechráněném pohlavním styku při poskytování či užívání úplatné sexuální
služby a činí tak prostřednictvím zavedení nové skutkové podstaty přestupku. Jakákoli
reklama podněcující k podobně rizikovému jednání je již zakázána v § 2 odst. 4 zákona č.
40/1995, o regulaci reklamy.
Dřívější legislativní návrhy šly ještě dále a obsahovaly povinnost zdravotních prohlídek.
Zkušenosti ze zahraničí však prokazují, že působí zcela kontraproduktivně. Jednak dopadají
především na skupinu snadněji kontrolovatelných „profesionálů“ a vyhýbají se skupině
nejrizikovější, tj. např. drogově závislým nebo nelegálním přistěhovalcům, druhak vytvářejí u
klientů klamné zdání, že zdravotní kontrolou prověřená osoba nemůže být přenašečem
pohlavní choroby. V důsledku toho dochází ke zvýšení poptávky po sexuálních službách bez
prezervativu. Negativní výsledek testu přitom vypovídá jen o stavu osoby ve více či méně
vzdálené minulosti, ale nemusí samozřejmě reflektovat stav aktuální. Dokonce v případě
negativních výsledků aktuálního testu není tento průkazný – např. HIV je testem
diagnostikovatelné až po třech měsících od nákazy.
Povinné zdravotní prohlídky by také v praxi vyžadovaly uchovávání osobních údajů
sexuálních pracovníků. To by mělo za následek jejich přesun do ilegality kvůli obavě ze ztráty
anonymity. Podobně tvrdý postup není vyvážen ani poznatky z terénu, kde díky osvětové
činnosti odborníků a nevládních organizací většina provozovatelů a provozovatelek
sexuálních služeb nabízí bezpečný sex a sama chodí na zdravotní prohlídky s vědomím, že
šíření sexuálně přenosných chorob je trestný čin.
Zkušenosti ze světa jasně ukazují, že povinné zdravotní testy se neosvědčily a mnohem
prospěšnější se ukázala cesta prevence, osvěty a prohlídek dobrovolných. Například
v Německu tyto služby poskytují místní hygienické úřady. Jejich hlavním úkolem je prevence
sexuálně přenosných chorob, informování o způsobech jejich přenosu a možností
minimalizace rizika nákazy. Zároveň informují o možnostech anonymního a bezplatného
poradenství. Lidé pracující v prostituci nejsou zdaleka jedinou jejich cílovou skupinou, ta
zahrnuje i další kategorie osob se zvýšeným rizikem nákazy.
Povinné zdravotní prohlídky prostitutek nedoporučuje ani OSN ve zprávě “UNAIDS
Guidance Note on HIV and Sex Work” z roku 2012.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah, zejména na státní rozpočet, rozpočty
krajů a obcí
Dopad na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty bude nulový až pozitivní ve formě
úspory veřejných prostředků, neboť orgány činné v trestním řízení se budou moci soustředit
místo perzekuce dobrovolné prostituce a souvisejících činností na stíhání prostituce nucené. K
tomu více důvodová zpráva k článku I.
Stejně jako prostituce nebude legalizované kuplířství živností. Na § 3 odst. 3 písm. p)
živnostenského zákona: „nabízení nebo poskytování služeb směřujících bezprostředně
k uspokojování sexuálních potřeb,“ se tak nic nezmění. Své příjmy budou prostitutky danit
stejně jako jiní podnikatelé, kteří jsou vykonavateli nezávislých povolání – spisovatelé,
herci, sportovci, tanečníci či zpěváci. Příjmy tak budou daněny jako příjmy z podnikání podle
§ 7 odst. 2 písm. b) zákona o daních příjmů. Bude proto možné uplatnit pouze druhou nejnižší
možnou hranici paušálních nákladů – 40 %. Osoby poskytující prostitutkám zázemí a
servis budou danit podle povahy poskytovaných služeb a není pro ně třeba vytvářet
žádný zvláštní daňový režim.
Zhodnocení souladu s mezinárodními smlouvami
Navrhované řešení není v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika
vázána, a proto je nezbytné tyto úmluvy vypovědět. K tomu více důvodová zpráva k článku
VI. Osnova je v souladu s athénskou smlouvou ze dne 16. dubna 2003 o přistoupení
k Evropské unii, vyhlášené pod č. 44/2004 Sb. m. s., protože EU prostituci ani kuplířství
nereguluje.
Zhodnocení souladu s ústavním pořádkem
Navrhované řešení je v souladu s ústavním pořádkem.
Zvláštní část
K článku I
Rozšiřuje se výslovná pravomoc obcí pro vydávání předpisů v samostatné působnosti
k ochraně veřejné morálky.
Jak potvrdil nález ÚS Ministerstvo vnitra v. Jirkov z 11. 12. 2007 o vyhlášce Jirkova stanovící
povinnost pravidelných sečí veřejné zeleně, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, č. 20/2008 Sb., N 218/47
SbNU 871, mají všechny obce v ČR pravomoc originární normotvorby, když v § 26
prohlásil: „Ústavní soud konstatuje, že ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je nutno nadále
interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto
ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek.
Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů
v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné
zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti,
a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují
(s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není
právního předpisu bez stanovení právních povinností.“
Regulace míst nabízení prostituce je již dnes implicitně umožněna § 10 písm. a) obecního
zřízení: „Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti,
jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou
bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou
vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou
takové činnosti zakázány.“ Jak konstatoval § 51 věta poslední nálezu ÚS Ministerstvo vnitra
v. Ústí nad Labem z 8. 3. 2007 o vyhlášce Ústí nad Labem k zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku, sp. zn. Pl. ÚS 69/04, č. 161/2007 Sb., N 44/44 SbNU 557: „Lze tedy
shrnout, že současná právní úprava dává obci na výběr, aby buď prostituci neupravovala
vůbec, nebo ji na všech veřejných prostranstvích obce zcela zakázala, anebo aby negativně či
pozitivně vymezila určitá veřejná prostranství, na kterých lze prostituci nabízet.“ Nová právní
norma toto soudní rozhodnutí recipuje a tuto pravomoc tak utvrzuje.
Dále se výslovně stanoví, že je možné zakázat vystavování lidí za účelem propagace
sexuálních služeb, neboť je tím porušena lidská důstojnost a ohrožena veřejná morálka. Cílem
tohoto opatření je možnost prohibice výloh, výkladních skříní, oken a podobných soukromých
prostor, v nichž jsou osobně propagovány sexuální služby.
K článku II
Vzhledem k tomu, že obecní zřízení nemá subsidiární působnost ve vztahu k zákonu
o hlavním městě Praze, je nutné opatření článku I zavést i v tomto zákoně.
K článku III
Trestný čin kuplířství (§ 189 TZ), který je v základní skutkové podstatě přečinem, je
subsidiární skutkovou podstatou zločinu obchodování s lidmi. Jeho podstatou je, že
prostitutky jsou ve vztahu ke kuplíři dobrovolně, na rozdíl od obchodníka s lidmi.
Vzhledem k záměru předkladatele legalizovat poskytování sexuálních služeb a dobrovolné
smluvní jednání